«Μια κατάσταση εξαίρεσης καθόλου εξαιρετική. Η κρίση του δημόσιου χρέους και το λυκόφως του Συντάγματος» στο Δικαιώματα του Ανθρώπου (ΔτΑ) τεύχος 3/2017

Μια κατάσταση εξαίρεσης καθόλου εξαιρετική. Η κρίση του δημόσιου χρέους και το λυκόφως του Συντάγματος.

Ο 21ος αιώνας γεννήθηκε μέσα σε πλήθος απειλών που θέτουν  διαρκώς σε δοκιμασία τις ελευθερίες, τα δικαιώματα και την δημοκρατία. Οι τεχνολογικές και οικονομικές εξελίξεις περιθωριοποίησαν σημαντικά τμήματα του πληθυσμού ακόμη και των ισχυρών χωρών, στερώντας τους την δυνατότητα να απολαύσουν σημαντικά δικαιώματά τους. Η συρρίκνωση του κράτους δικαίου συνοδεύεται από τον μαρασμό της δημόσιας σφαίρας, καθώς σε αυτήν κυριαρχούν ισχυροί οικονομικοί παράγοντες, με αποτέλεσμα ο διάλογος για την πολιτική κατεύθυνση των κυβερνήσεων και για την διαμόρφωση των κρίσιμων πολιτικών να νοθεύεται. Τέλος, η διακυβέρνηση της σύγχρονης παγκόσμιας πραγματικότητας επικυρώνει και βαθαίνει τις ανισότητες μεταξύ των ηπείρων και των κρατών, υπονομεύοντας κάθε προοπτική ευημερίας για τους λαούς που δεν διαθέτουν οικονομικοπολιτική δύναμη. Η επαγγελία για προσωπική πρόοδο και συλλογική ανάπτυξη σε ένα δίκαιο κόσμο, που εξαγγέλθηκε πανηγυρικά από όλους τους νικητές του Β’ Παγκόσμιου Πολέμου και επικυρώθηκε με σειρά διεθνών κειμένων και εθνικών Συνταγμάτων, μένει ανεκπλήρωτη.

Τούτο έχει ως αποτέλεσμα οι αντιπαραθέσεις σε κοινωνικοπολιτικό και σε διεθνές επίπεδο όχι μόνον να εντείνονται, αλλά κάποτε να προσλαμβάνουν καθολικό χαρακτήρα, με την ακόλουθη έννοια: η αμφισβήτηση δεν περιορίζεται στην κριτική του καπιταλιστικού συστήματος και των συνεπειών του· σε ορισμένες περιπτώσεις καταλαμβάνει τους δημοκρατικούς θεσμούς και το κράτος δικαίου που αντιμετωπίζονται ως απλή νομιμοποιητική επίφαση των παραγωγικών σχέσεων και των ελλειμμάτων ισότητας και ελευθερίας που αυτές (ανα)παράγουν. Αναπτύχθηκαν, λοιπόν, ορισμένες συσσωματώσεις και κινήματα που διεκδικούν την πλήρη ανατροπή της νεωτερικής θέσμισης και την εγκατάσταση καθεστώτων που θα εξασφαλίζουν την ειρηνική συμβίωση με την υποταγή των μελών του κοινωνικού συνόλου  σε μια ανώτερη δύναμη, ικανή να δαμάσει τα ανθρώπινα πάθη και να επιβάλλει με αυστηρότητα κανόνες που εξασφαλίζουν την ευταξία. Είναι οι ζηλωτές της παραπάνω αντίληψης που επιδιώκουν με κάθε μέσο την πραγμάτωση του πολιτικού σχεδίου τους και καταφεύγουν στην τρομοκρατία.

Οι επιθέσεις που ξεκίνησαν στην Ν.Υόρκη τον Σεπτέμβριο του 2001 και συνεχίζονται με σταθερό και εντεινόμενο ρυθμό στην Ευρώπη, θέτουν με μη προβλέψιμο τρόπο σε κίνδυνο την ζωή και την ακεραιότητα όλων των πολιτών, που εξοντώνονται με στόχο την κατάλυση του κράτους. Πρόκειται για μια κατάσταση όπου η διάπραξη σοβαρότατων εγκλημάτων προσομοιάζει με συνθήκη πολέμου[1] που δυσκολεύει ουσιαστικά την εκπλήρωση της βασικής αποστολής της πολιτείας. Το κράτος είναι αδύναμο να εγγυηθεί την ασφάλειά του και την ασφάλεια των μελών του κοινωνικού συνόλου και για τον λόγο αυτό αναζητά εργαλεία που θα του επιτρέψουν να πατάξει την διάχυτη και απροσδιόριστης προέλευσης βία, η οποία διαταράσσει ριζικά τον ρυθμό της κοινωνικής ζωής και στοχεύει να καταλύσει την πολιτειακή τάξη. Οι πρωτόγνωρες αυτές συνθήκες οδήγησαν τις κυβερνήσεις να ενεργοποιήσουν το νομικό οπλοστάσιο που αφορά την «κατάσταση εξαίρεσης»[2], το οποίο στην ελληνική έννομη τάξη ονομάζεται «δίκαιο της έκτακτης ανάγκης» ή απλώς «δίκαιο της ανάγκης».

Πραγματικά, στο νεωτερικό δημόσιο δίκαιο, οι έκτακτες περιστάσεις διαθέτουν ιδιαίτερη σημασία και συνήθως αποτελούν αντικείμενο ειδικής ρύθμισης. Σε πολλά πολιτεύματα, η συνδρομή έκτακτων ή εξαιρετικών συνθηκών  και η ανάγκη αντιμετώπισής τους δικαιολογεί την  προσωρινή αναστολή των κανόνων που ρυθμίζουν την άσκηση της πολιτικής εξουσίας[3] και την αντικατάστασή τους από άλλους, λιγότερο φιλελεύθερους, οι οποίοι επιτρέπουν την συγκέντρωση της εξουσίας σε ένα από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας και τον περιορισμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών[4]. Τέτοιες είναι οι περιστάσεις που απειλούν την υπόσταση του κράτους ή την κανονικότητα της κοινωνικής συμβίωσης, επομένως συνδέονται με την ύπαρξη ενός πραγματικού (φυσικού ή ανθρωπογενούς) κινδύνου για την χώρα, το πολίτευμα ή τις ελευθερίες και τα δικαιώματα των πολιτών και για τον λόγο αυτό υπάγονται σε ιδιαίτερο νομικό καθεστώς.

Στην Ελλάδα, το «δίκαιο της ανάγκης» είναι το αποτέλεσμα της δημιουργίας του κράτους σε στάδια[5], όπως επίσης και της πολυτάραχης ιστορίας των πολιτικών θεσμών[6]. Πρόκειται κατά βάση για δημιούργημα της νομολογίας η οποία, στο πλαίσιο του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, διαμόρφωσε την έννοια της «κατάστασης έκτακτης ανάγκης» για να αξιολογήσει νομοθετήματα που ανταποκρίνονταν σε ρυθμιστικά αιτήματα γεννημένα από έκτακτες και ιδιαίτερα δραματικές για το πολίτευμα περιστάσεις, στην πράξη για κανόνες που υιοθετήθηκαν είτε κατά την περίοδο πολέμου είτε από κυβερνήσεις που κατέλαβαν την εξουσία με πραξικόπημα[7].

Στις παραπάνω περιστάσεις τα δικαστήρια δεν απεμπόλησαν την εξουσία τους να ελέγχουν την αντισυνταγματικότητα των νόμων. Αντίθετα, οι δικαστές, εξοικειωμένοι με τα εργαλεία του ποινικού δικαίου, ενσωμάτωσαν την έννοια της κατάστασης ανάγκης στο ελληνικό συνταγματικό δίκαιο, δίνοντάς της το νόημα που σε συγγενικές έννομες τάξεις αποδίδεται σήμερα στους όρους état d’exception ή/και état d’urgence και emergency state. Όπως η άμεση και σοβαρή απειλή έννομου αγαθού μπορεί να αποτελέσει λόγο δικαιολόγησης του δράστη, έτσι, σύμφωνα με την νομολογία, οι εξαιρετικές περιστάσεις δικαιολογούν την βραχεία παρέκκλιση από τις συνταγματικές επιταγές, που πάντως παραμένουν μέτρο και όριο της πράξης των κυβερνώντων: το κύρος μιας συνταγματικά «άδικης πράξης» διασώζεται, χωρίς ο κανόνας να συρρικνώνεται ούτε η ιεραρχία των πηγών του δικαίου να αναιρείται.

Μπορεί, λοιπόν, κανείς να υποστηρίξει ότι η «κατάσταση έκτακτης ανάγκης» αποτελεί μια πρόδρομη εκδοχή της «κατάσταση εξαίρεσης» η οποία διαμορφώθηκε από τις ευρωπαϊκή και αμερικανική θεωρία και νομολογία μετά τον Α΄ παγκόσμιο πόλεμο[8] και αποτελεί αντικείμενο ιδιαίτερου ενδιαφέροντος ενόψει των προβλημάτων που γεννά η σύγχρονη πραγματικότητα.

Τούτη την κατασκευή επικαλέστηκε το Ελληνικό Δημόσιο στις δίκες που άνοιξαν με αντικείμενο τα Μνημόνια[9], προκειμένου να αποκρούσει τις αιτιάσεις περί αντισυνταγματικότητας των οικείων νομοθετημάτων. Οι κυβερνήσεις προέβαλλαν την οικονομική κρίση ως εξαιρετική περίσταση που εγκυμονεί άμεσο κίνδυνο για την υπόσταση του κράτους και, χωρίς να προσφύγουν στην συνταγματικά προβλεπόμενη διαδικασία για την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης, επικαλέστηκαν την συνταγματική παράδοση για να εξασφαλιστεί η εφαρμογή ρυθμίσεων που αναπτύσσουν σοβαρές συνέπειες όχι μόνον στην απόλαυση των δικαιωμάτων, αλλά και στην λειτουργία του πολιτεύματος[10].

Τα δικαστήρια αρνήθηκαν να αντιμετωπίσουν τους νόμους της μνημονιακής περιόδου ως «δίκαιο της ανάγκης», γεγονός που θα μπορούσε να ερμηνευθεί ως προσπάθεια να διαφυλαχθεί το κράτος δικαίου και να εξασφαλιστεί η τήρηση του συντάγματος σε οποιαδήποτε περίσταση[11]. Εντούτοις, η σύγκριση με τα ιστορικά παραδείγματα δημιουργεί ερωτηματικά. Η πρόσφατη νομολογία, εντάσσoντας τις έκτακτες περιστάσεις στην «τακτική» διαχείριση των συνταγματικών υποθέσεων, επιτρέπει οι αποκλίσεις από τους κανόνες να επαναλαμβάνονται και να προσλαμβάνουν κανονικότητα, γεγονός που θολώνει το περιεχόμενό τους, αναγκαίως δε, διευρύνει την εξουσία της εκάστοτε κυβερνητικής πλειοψηφίας. Το ενδιαφέρον για την παραπάνω εξέλιξη εντείνεται από το γεγονός, ότι σε συγγενικές έννομες τάξεις οι έκτακτες περιστάσεις αντιμετωπίζονται με την εφαρμογή των κανόνων που αφορούν την κατάσταση εξαίρεσης, οι οποίοι μάλιστα παραμένουν σε ισχύ για ικανό χρονικό διάστημα, με την συγκατάθεση της δικαστικής εξουσίας[12]. Φαίνεται λοιπόν, στην χώρα μας, οι εξαιρετικές περιστάσεις να αποβάλλουν τα χαρακτηριστικά τους, να ανάγονται σε ένα από τα ζητήματα της γενικής πολιτικής της χώρας και ένα από τα ερωτήματα της συνταγματικότητας που οδηγούνται στα δικαστήρια. Αξίζει, λοιπόν, να διερευνηθεί αν η σύγχρονη αντιμετώπισή τους επηρεάζει την εγγυητική λειτουργία του Συντάγματος, αν συρρικνώνει την κανονιστικότητά του και την ικανότητά του να διαμορφώνει ουσιαστικά τις πράξεις της πολιτικής εξουσίας.

 

  1. Οι εξαιρετικές περιστάσεις, ως συνταγματική υπόθεση: το δίκαιο αντιμέτωπο με τον εκτροχιασμό της κοινωνικοπολιτικής ύλης.

Η αντιμετώπιση των εξαιρετικών καταστάσεων ρυθμίστηκε για πρώτη φορά με την συνταγματική αναθεώρηση του 1911, με την οποία υιοθετήθηκαν κανόνες για την θέση σε ισχύ του στρατιωτικού νόμου (άρθρο 91 Συντ. 1911) από την εκτελεστική εξουσία. Πρόκειται για ρύθμιση φιλελεύθερης καταγωγής και με δικαιοκρατική στόχευση.

Πράγματι, η συνταγματική αναθεώρηση του 1911 υπήρξε βασικός μοχλός της ευρείας προσπάθειας εκσυγχρονισμού του πολιτικού συστήματος και του διοικητικού μηχανισμού, που ανέλαβε η κυβέρνηση του Ελευθέριου Βενιζέλου. Ο τελευταίος όφειλε την άνοδό του στην εξουσία στο στρατιωτικό πραξικόπημα του Γουδί (1909), μέσω του οποίου οι στρατιωτικοί αμφισβήτησαν την προσωπική άσκηση της εξουσίας από τους εκπροσώπους του παραδοσιακού πολιτικού κόσμου, όπως επίσης και τις βασιλικές παρεμβάσεις στην διαμόρφωση της γενικής πολιτικής της χώρας, ιδιαίτερα όσον αφορά την οργάνωση και την λειτουργία του στρατεύματος. Οι προτάσεις του Στρατιωτικού Συνδέσμου, που διεκδίκησε την αποκατάσταση του κράτους δικαίου και τον σεβασμό της δημοκρατικής αρχής, συνάντησαν την συναίνεση πλατιών λαϊκών στρωμάτων, που εκφράστηκε με την δημιουργία ενός δυναμικού κινήματος με στόχο, μεταξύ άλλων, και βαθιές θεσμικές αλλαγές. Στο πλαίσιο αυτό, η θέσπιση συνταγματικού κανόνα[13] που θα επέτρεπε στον βασιλιά, με την άδεια του Κοινοβουλίου, να κηρύξει την χώρα σε κατάσταση πολιορκίας δεν σήμαινε διόλου την αναγνώριση  στον αρχηγό του κράτους του δικαιώματος να ασκεί αυτός μόνος του τις αρμοδιότητες που απορρέουν από την κυριαρχία. Αντιθέτως, μαρτυρά την φιλοδοξία του αναθεωρητικού νομοθέτη να περιοριστεί η εξουσία του βασιλιά και να διαφυλαχθεί ο δημοκρατικός χαρακτήρας του πολιτεύματος[14] με το πιο ισχυρό νομικό όπλο, το Σύνταγμα.

Η ιδέα ότι το Σύνταγμα αποτελεί το αποτελεσματικότερο ανάχωμα στην αυθαιρεσία των κυβερνώντων και την βάση της λαϊκής κυριαρχίας, διέθετε, ήδη από τις αρχές του 20ου αιώνα, ένα ισχυρό θεμέλιο, τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων: οι Έλληνες δικαστές, όταν αποφάνθηκαν ότι τα δικαστήρια υποχρεούνται να παραμερίζουν οποιονδήποτε κανόνα έρχεται σε αντίθεση με τις προβλέψεις του Συντάγματος, δεν επιβεβαίωσαν απλώς την τυπική υπεροχή του καταστατικού χάρτη: προσέδωσαν θεσμική υπόσταση στην αντίληψη σύμφωνα με την οποία οι συνταγματικοί κανόνες προσδιορίζουν το περιεχόμενο όλων των κρατικών πράξεων και, κατά συνέπεια, προδιαγράφουν την μορφή του πολιτεύματος[15]. Έτσι, ένας μεγάλος αριθμός δικαστικών αποφάσεων[16] και ένας πλούσιος διάλογος σχετικά με την νομική φύση του Συντάγματος είχαν εδραιώσει θεσμικά και πολιτικά την αντίληψη, ότι το δίκαιο και πρώτα απ’όλα η κορωνίδα του «βάζει την κοινωνική ζωή σε μια στρωτή και ευθύγραμμη κοίτη, την κάνει σταθμίσιμη και προβλέψιμη»[17], οριοθετώντας τον ανταγωνισμό των πολιτικών εταίρων μέσω διαδικασιών που τείνουν να αμβλύνουν τις πολιτικές διαφορές τους και που οργανώνουν ειρηνικά τις κοινωνικοπολιτκές αντιπαραθέσεις.

Αυτό το ιδεολογικό και πολιτικό περιβάλλον οδήγησε την Αναθεωρητική Βουλή του 1911 να υποβάλλει τις εξαιρετικές περιστάσεις στο θετικό δίκαιο και να προσπαθήσει να τις τιθασεύσει μέσω ειδικών κανόνων, για να εγγυηθεί την επιβίωση της δημοκρατίας. Με βάση την προαναφερόμενη ρύθμιση, ορισμένες συνταγματικές διατάξεις μπορούσαν να ανασταλούν χωρίς να βασιλεύσει το χάος, δεδομένου ότι ένα έκτακτο κανονιστικό πλαίσιο θα διατηρούσε την τάξη. Επιπλέον, το Κράτος Δικαίου στην πραγματικότητα δεν απειλούνταν, αφού οι εξαιρετικές περιστάσεις, που έχουν από την φύση τους προσωρινό χαρακτήρα, επιβαλλόταν πια και νομικά να διαρκούν για σύντομο χρονικό διάστημα και να οδηγούν στην επιστροφή στην δημοκρατική ομαλότητα[18].

  1. Η κατάσταση έκτακτης ανάγκης, η ειδική συνταγματικότητα και η διασφάλιση του φιλελεύθερου και δημοκρατικού συνταγματισμού

Οι βαλκανικοί πόλεμοι (1912-1913) παρείχαν την ευκαιρία να δοκιμαστούν οι συνταγματικοί κανόνες που αφορούσαν στις εξαιρετικές περιστάσεις. Ο νόμος ΔΡΟΒ/1913 προέβλεπε ότι σε περίπτωση επίταξης που επιβάλλεται για την κάλυψη των αναγκών του πολεμικού ναυτικού, η αγωγή αποζημίωσης ασκείται ενώπιον των έκτακτων διοικητικών δικαστηρίων, που αυτός ίδρυσε για τις ναυτικές επιτάξεις. Επρόκειτο για έναν «τακτικό» νομοθέτημα, που δεν είχε υιοθετηθεί στο πλαίσιο της κήρυξης της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας, αλλά που είχε ως αντικείμενο τις αγωγές αποζημίωσης, με άλλα λόγια την δικαστική προστασία των συμφερόντων των ιδιοκτητών των πλοίων που είχαν επιταχθεί κατά την διάρκεια του πρώτου βαλκανικού πολέμου. Ενόψει της προστασίας που το Σύνταγμα παρείχε στην ιδιοκτησία (άρθρο 17)[19], τέθηκε το ερώτημα αν η υπαγωγή των προαναφερόμενων διαφορών στην δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων παραβιάζει το Σύνταγμα. Τούτο επειδή, διαφορετικά  από ό,τι προβλεπόταν για την απαλλοτρίωση, ο διοικητικός δικαστής καλούνταν να επιδικάσει εύλογη και όχι πλήρη αποζημίωση, αποκαθιστώντας την θετική ζημία των πλοιοκτητών και όχι τα διαφυγόντα κέρδη τους[20].

Οι δίκες που ανοίχθηκαν για τις υποθέσεις αυτές έτυχαν μεγάλης δημοσιότητας, η οποία προσδιόρισε ουσιαστικά την διαμόρφωση των νομικών ερωτημάτων. Συγκεκριμένα, το Σύνταγμα του 1911 δεν επέτρεπε να ανασταλεί η προστασία του δικαιώματος στην ιδιοκτησία ενόσω η χώρα βρισκόταν σε κατάσταση πολιορκίας, συνεπώς η προσπάθεια των εφοπλιστών να επιτύχουν πλήρη αποζημίωση δεν ήταν νομικά αστήρικτη. Ωστόσο, δεδομένου ότι οι λαϊκές τάξεις είχαν ήδη πληρώσει βαρύ φόρο αίματος στον πόλεμο, υποστηρίχθηκε στον δημόσιο διάλογο ότι οι προσφυγές τους υποκινούνταν από απληστία και αυτή η αντίληψη ενίσχυσε το νομικό επιχείρημα ότι οι περιστάσεις μιας επείγουσας και υπέρτατης ανάγκης που συνδέονται με την ύπαρξη και την άμυνα του κράτους, δικαιολογούν την παρέκκλιση από τις συνταγματικές προβλέψεις[21]. Με τον τρόπο αυτό, το πρωταρχικό αίτημα της διαφύλαξης της υπόστασης του κράτους εμφανίστηκε ενώπιον των δικαστηρίων, αλλά και ενώπιον όλης της χώρας ως δικαιολογητικός λόγος της παράκαμψης του καταστατικού χάρτη.

Το Πρωτοδικείο εξασφάλισε τον σεβασμό του Συντάγματος[22]: χωρίς να αρνείται ότι η άμυνα του κράτους συνιστά λόγο που νομιμοποιεί την απόκλιση από την διαδικασία που το Σύνταγμα προβλέπει για την απαλλοτρίωση, έκρινε ότι οι επιβαλλόμενοι περιορισμοί στο δικαίωμα της ιδιοκτησίας θα πρέπει πάντως να μην απομειώνουν το επίπεδο προστασίας που παρέχει το άρθρο 17 του Συντάγματος και έκρινε τον νόμο ΔΡΟΒ/1913 αντίθετο στο Σύνταγμα. Οι δριμείες κριτικές που ακολούθησαν είχαν ως στόχο να αναδείξουν τόσο τον αντικοινωνικό χαρακτήρα της επίκλησης του Συντάγματος, όσο και την ανακρίβεια του νομικού χαρακτηρισμού της επίταξης ως ειδικότερης μορφής απαλλοτρίωσης από τα τακτικά δικαστήρια.

Ο Άρειος Πάγος αποσαφήνισε το κρίσιμο νομικό ζήτημα και αποκατέστησε τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων σε μια πιο σταθερή βάση[23]. Το Ανώτατο Ακυρωτικό, αποφάνθηκε ότι η επίταξη δεν ισοδυναμεί με την στέρηση της ιδιοκτησίας και αναίρεσε την απόφαση περί της αντισυνταγματικότητας νόμου, καταφάσκοντας παράλληλα την εξουσία του να ελέγχει την μη αντίθεση των κανόνων προς τον καταστατικό χάρτη σε οποιαδήποτε περίσταση: η ερμηνεία της συνταγματικής έννοιας της ιδιοκτησίας επέτρεψε στον Άρειο Πάγο να απορρίψει τις αγωγές, αφού όμως πρώτα έλεγξε ότι ο νομοθέτης, προκειμένου να ικανοποιήσει τις ανάγκες που γεννώνται σε μια ιδιαίτερα σοβαρή κατάσταση για την πατρίδα, κινήθηκε μέσα στο πλαίσιο του Συντάγματος και επέτυχε να διαχειριστεί τις επείγουσες ανάγκες σύμφωνα με τους συνταγματικούς ορισμούς οι οποίοι «δεν υπόκεινται σε συμβιβασμούς ουδέ κάμπτονται εν όλω ή εν μέρει»[24].

Τούτη η στάση του Αρείου Πάγου, η αναγνώριση δηλαδή ότι οι εξαιρετικές περιστάσεις αποτελούν αντικείμενο συνταγματικής ρύθμισης, καθόρισε την ένταξή τους στο ελληνικό δίκαιο ως μέσου στάθμισης των θεμελιωδών αρχών και θεμελίου της ίδιας της συνταγματικότητας. Πραγματικά, τρία χρόνια αργότερα (1917) ο Άρειος Πάγος κλήθηκε να εξετάσει την συνταγματικότητα δύο νομοθετικών διαταγμάτων τα οποία παρέτειναν για οκτώ μήνες την ισχύ του νόμου περί Αισχροκέρδειας που θεσπίστηκε κατά την διάρκεια του Α’ παγκόσμιου πολέμου και που η ισχύς του έληγε έξι μήνες μετά το πέρας της επιστράτευσης. Η θέσπιση των παραπάνω νομοθετικών διαταγμάτων παραβίαζε ευθέως την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, καθώς το Σύνταγμα του 1911 δεν παρείχε στην εκτελεστική εξουσία την ευχέρεια να ασκεί κανονιστικές αρμοδιότητες. Το Δικαστήριο επιβεβαίωσε πανηγυρικά ότι οι κανόνες που απορρέουν από την διάκριση των εξουσιών δεν επιτρέπουν στην εκτελεστική εξουσία να νομοθετεί, ωστόσο εισήγαγε μια ευρηματική εξαίρεση: οι συνταγματικοί περιορισμοί δεν «είναι απολύτως ανυπέρβλητοι, αλλά δύνανται να δικαιολογήσωσιν εξαιρετικόν όλως δικαίωμα, στηριζόμενον επί του θεμελιώδους κοινωνικού αξιώματος ‘salus publica suprema lex esto’ δυνάμει του οποίου η εκτελεστική εξουσία ου μόνον δύναται, αλλά και οφείλει εκ μόνης της αυθεντίας της να υπερβή τα όρια ταύτα και να εκδώση νομοδιατάγματα, όταν η κοινή σωτηρία το απαιτεί, ήγουν όταν πιέζη το Κράτος επείγων κίνδυνος ή επείγουσα ανάγκη ετέρωθεν δε η νομοθετική εξουσία δεν δύναται να λειτουργήση είτε διότι έχει διαλυθή είτε διότι περιστάσεις ανώμαλοι δεν επιτρέπουσι την σύγκληση του κοινοβουλίου και να επιτύχουσι άνευ αναβολής έγκρισιν ενός νόμου κατεπείγοντος… «[25]

Έτσι, η επείγουσα κατάσταση και ο κίνδυνος δεν ιδρύουν ούτε αναβιώνουν την προσωπική εξουσία εκείνου που αναλαμβάνει την διαχείριση των δημοσίων υποθέσεων κατά την διάρκεια της έκτακτης περίστασης: αποδίδουν σε αυτόν μόνο το δικαίωμα να επικαλεστεί έναν υπέρτερο κανόνα (όπως αυτόν που επιβάλλει να διασφαλίζεται η επιβίωση του έθνους, να είναι αποτελεσματική η άμυνα του κράτους ή να διαφυλάσσονται οι ελευθερίες), ο οποίος μπορεί να αναδιατάξει προσωρινά την λειτουργία των θεσμών ενόψει των όλως έκτακτων συνθηκών, για να εξασφαλιστεί ο σεβασμός του φιλελεύθερου και δημοκρατικού συντάγματος. Η συνδρομή μιας εντελώς εξαιρετικής κατάστασης δεν απαλλάσσει τους κυβερνώντες από την υποχρέωση να σέβονται τους συνταγματικούς ορισμούς, αλλά τροποποιεί προσωρινά την εμβέλειά των τελευταίων. Για τον λόγο αυτό εξάλλου ο δικαστής διατηρεί την εξουσία να ελέγχει τις επιλογές του οργάνου που θα επικαλεστεί το αξίωμα ‘salus publica suprema lex esto’ και θα επιβάλλει την εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης, η συνταγματικότητα του οποίου συναρτάται με την ικανότητά του να επιλύσει τα προβλήματα των εξαιρετικών περιστάσεων και να οδηγήσει άμεσα στην αποκατάσταση της δημοκρατικής ομαλότητας.

Από το τέλος του Α’ Παγκοσμίου Πολέμου έως και την εγκαθίδρυση της ΙΙΙ Ελληνικής Δημοκρατίας, σοβαρές πολιτικές κρίσεις επέτρεψαν στους κυβερνώντες να διαρρήξουν τα συνταγματικά όρια, ενώ κατά την διάρκεια της ναζιστικής κατοχής, του εμφυλίου πολέμου και στις δικτατορίες  και οι πιο θεμελιώδεις συνταγματικοί κανόνες είχαν πλήρως ανασταλεί. Ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων σίγουρα δεν εμπόδισε την εγκαθίδρυση δικτατορικών καθεστώτων ούτε την ουσιαστική παραμόρφωση του φιλελεύθερου και δημοκρατικού κοινοβουλευτισμού[26] είτε με την παρασυνταγματική  ενίσχυση της εκτελεστικής εξουσίας είτε με την δραστική απομείωση της προστασίας των συνταγματικών ελευθεριών και δικαιωμάτων. Καθ’ όλη την προαναφερόμενη περίοδο ακόμα και οι κυβερνήσεις που σχηματίστηκαν με κοινοβουλευτικές διαδικασίες, άσκησαν νομοθετική εξουσία με ή χωρίς την έγκριση της λαϊκής αντιπροσωπείας, εισάγοντας ένα κανονιστικό οπλοστάσιο που συχνά στερούσε τους πολιτικούς τους αντιπάλους από συνταγματικές ελευθερίες και δικαιώματα. Οι πολιτικές ιδέες που θεωρήθηκαν «επικίνδυνες» για το καθεστώς ποινικοποιήθηκαν, ενώ οι ηττημένοι του εμφυλίου πολέμου, δηλαδή οι κομμουνιστές και οι «συνοδοιπόροι» τους, αντιμετωπίστηκαν ως εσωτερικοί εχθροί, για τους οποίους δεν ίσχυε καμιά από τις συνταγματικές εγγυήσεις.

Σε αυτές τις περιόδους της συνταγματικής ανωμαλίας, τα δικαστήρια καλούνταν να εξετάσουν την συνταγματικότητα, μερικές φορές την ίδια την υπόσταση νόμων που είχαν θεσπιστεί από όργανα η εξουσία των οποίων στηριζόταν στην αλλοίωση της ομαλής λειτουργίας του πολιτεύματος, που είχαν, με άλλα λόγια, καταλύσει το Σύνταγμα ή είχαν καταστρατηγήσει τις βασικές αρχές του. Για να αξιολογήσει την παραπάνω νομοθεσία, ο δικαστής χρησιμοποιούσε την έννοια της κατάστασης ανάγκης, η οποία παραδόξως συνέβαλλε στην νομολογιακή απόφανση, ότι το Σύνταγμα είναι ο μοναδικός νόμιμος τίτλος εξουσίας στο ελληνικό πολίτευμα. Τα δικαστήρια, παρ΄ότι συνήθως δεν έκριναν αντισυνταγματικούς τους σχετικούς κανόνες, επαναλάμβαναν σταθερά ότι η κατάσταση ανάγκης είναι μια εξαιρετική περίσταση, η οποία καλεί σε εφαρμογή την αρχή salus publica suprema lex esto, αρχή συμφυή προς την συνταγματική τάξη, που σκοπό έχει την σωτηρία του πολιτεύματος και την επιστροφή στην πολιτική κανονικότητα όπως αυτή διαγράφεται από το Σύνταγμα. Μάλιστα, προκειμένου η κρατική εξουσία να μην είναι αυθαίρετη, αλλά να διαθέτει νομικό θεμέλιο και η άσκησή της να μην αφίσταται από τις αρχές του ελληνικού συνταγματισμού, πράξεις που καταργούσαν θεμελιώδεις διατάξεις του Συντάγματος, χαρακτηρίστηκαν από τα δικαστήρια ως συντακτικές πράξεις[27]. Στις πιο δύσκολες για τόπο συνθήκες, το Σύνταγμα δεν αναχώρησε από το πολιτικό και δικαστικό προσκήνιο[28]: αντιμέτωπο με τις επαναλαμβανόμενες κρίσεις του πολιτεύματος, παρέμενε το ανυπέρβλητο όριο της κρατικής δράσης, έστω και όταν αυτή αφορούσε την αντιμετώπιση εξαιρετικών περιστάσεων, οι οποίες «αφύπνιζαν» την άδηλη αρχή του που επέτρεπε την προσωρινή εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης.

  • Η κρίση του δημοσίου χρέους και η μόνιμη κατάσταση έκτακτης ανάγκης (2010-2017)

Η κρίση του δημοσίου χρέους που χτύπησε σαν τυφώνας την ελληνική κοινωνία και την πολιτική ζωή της χώρας, παρουσιάστηκε από νομική άποψη ως μια εξαιρετική και ιδιαίτερα δραματική κατάσταση. Το ενδεχόμενο οικονομικής κατάρρευσης του κράτους και ο διαγραφόμενος αποκλεισμός του από την ευρωζώνη αντιμετωπίστηκαν ως υπαρξιακά ζητήματα για την Δημοκρατία, δεδομένου ότι τυχόν επέλευσή τους θα προκαλούσε τόσο ισχυρούς κραδασμούς στην κοινωνία και στο κράτος που το μέλλον του πολιτεύματος θα απέβαινε αβέβαιο. Η σοβαρότητα της κατάστασης επέτρεψε την διακυβέρνηση της χώρας με αποφάσεις που λαμβάνονταν κατά παρέκκλιση συνταγματικών διαδικασιών, ορθότερα που διαμορφώνονταν ακόμα και εκτός των συνόρων της.

Καταρχάς, η Λαϊκή Αντιπροσωπεία περιθωριοποιήθηκε και εν πολλοίς παραμένει στο περιθώριο[29]. Η εξαιρετική διαδικασία της θέσπισης Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) μετατράπηκε σε τακτική διαδικασία νομοθέτησης, επιτρέποντας σε όλες τις κυβερνήσεις της περιόδου να υιοθετήσουν μέτρα που επιβάλλονταν από τους τεχνοκράτες της Τρόικα ή κατά την τρέχουσα ονομασία των Θεσμών (Κεντρική Ευρωπαϊκή Τράπεζα, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και Ευρωπαϊκή Επιτροπή), χωρίς κοινοβουλευτικό διάλογο, πρακτικά χωρίς δημόσια συζήτηση[30]. Επιπλέον η ίδια η νομοθετική λειτουργία του Κοινοβουλίου διαφοροποιήθηκε. Η Βουλή συχνά ψηφίζει τους νόμους υπό την Δαμόκλειο σπάθη των δανειστών, ενώ οι πλειοψηφίες που υποστηρίζουν τις κυβερνήσεις δεν έχουν την δυνατότητα να αμφισβητήσουν τους κανόνες που υπαγορεύονται από τα Μνημόνια[31] και περιλαμβάνονται στα κυβερνητικά νομοσχέδια[32]. Όταν, τον Αύγουστο του 2015, ομάδα βουλευτών της συμπολίτευσης αρνήθηκε να υπερψηφίσει νομοσχέδιο που αποτύπωνε τις συμφωνίες με τους Θεσμούς, η στάση της οδήγησε σε πτώση της κυβέρνησης και διενέργεια εκλογών μόλις 8 μήνες μετά την προηγούμενη εκλογική αναμέτρηση, που, για πρώτη φορά στην ιστορία του κράτους, είχε αναδείξει νικητή κόμμα της Αριστεράς και προοιωνιζόταν μια τομή στο πολιτικό σύστημα. Ταυτόχρονα, η νομοθεσία της κρίσης επιβάλλει σημαντικούς περιορισμούς στα δικαιώματα, ενώ συνταγματικές αρχές και θεμελιώδεις αρχές των επιμέρους κλάδων του δικαίου υποβαθμίζονται ή παραμερίζονται εντελώς[33].

Στο πλαίσιο αυτών των εξελίξεων, ο έλεγχος της συνταγματικότητας προβάλλει και πάλι ως μια από τις σημαντικότερες εγγυήσεις του κράτους δικαίου και της προσωπικής και συλλογικής αυτονομίας των μελών του κοινωνικού συνόλου. Η νομολογία, για να εκπληρώσει τούτη την αποστολή της και να απαντήσει στις αιτιάσεις της αντισυνταγματικότητας των νόμων της κρίσης, δεν προσέφυγε στο δίκαιο της ανάγκης, αλλά ανασκεύασε ένα από τα κύρια εργαλεία της[34]. Πρόκειται για το δημόσιο συμφέρον το οποίο, υπό το πρίσμα των επιδιωκόμενων από τον νομοθέτη στόχων, απέκτησε έναν υπέρτατο και υπερεθνικό χαρακτήρα, καθώς συνδέθηκε με την ευρωπαϊκή πορεία της χώρας και με τον σεβασμό των κανόνων της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης.

Η απόφαση 668/2012 του Συμβουλίου της Επικρατείας αποτελεί το καλύτερο παράδειγμα νομολογιακής κατασκευής αυτού του σκοτεινού δημοσίου συμφέροντος, το οποίο επικαθορίζεται από την ευρωπαϊκή νομοθεσία και έχει επιτρέψει στον δικαστή να καταφάσκει την συνταγματικότητα μέτρων που επιβάλλουν σοβαρούς και μόνιμους περιορισμούς στα δικαιώματα και στις ελευθερίες των πολιτών[35].

Σε αυτή την «μεγάλη απόφαση», που υπέστη εκτεταμένο σχολιασμό και κριτική[36], το σύνολο της ευρωπαϊκής νομοθεσίας για την οικονομική σταθερότητα και οι κανόνες που περιλαμβάνονταν στις συμφωνίες με τους δανειστές αποτέλεσαν το κύριο σημείο αναφοράς για τον προσδιορισμό των στόχων του νομοθέτη: το καθήκον συμμόρφωσης με αυτή την νομοθεσία παρουσιάστηκε ως επείγουσα και εξαιρετική κατάσταση η οποία, αντί να επιβάλει την εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης, συγκροτεί ορισμένες από τις βασικές και μόνιμες συνιστώσες του δημοσίου συμφέροντος. Με τον τρόπο αυτό, η κρατική δράση στο σύνολό της ρυθμίζεται από την υποχρέωση να ικανοποιείται ένα συμφέρον, που δεν ορίζεται σε σχέση με τα κοινωνικοπολιτικά δεδομένα της χώρας, αλλά πηγάζει από ευρωπαϊκούς και διεθνείς κανόνες, ο σεβασμός των οποίων αποτελεί προϋπόθεση για την σωτηρία της πατρίδας. Τα συμφέροντα που καλείται να εξυπηρετήσει ο νομοθέτης και να αξιολογήσει ο δικαστής δεν διαμορφώνονται μέσα από τον πολιτικό ανταγωνισμό ούτε προκύπτουν από τα –συχνά αντιπαρατιθέμενα- αιτήματα διαφόρων ομάδων από τις κοινωνικές αντιπαραθέσεις: συμπυκνώνονται σε ρυθμίσεις που υιοθετούνται έξω από την χώρα, με άλλα λόγια δεν έχουν εμπειρικά διακριβώσιμο, αλλά κανονιστικό χαρακτήρα.

Πράγματι το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι οι έκτακτες περιστάσεις δικαιολογούν την υιοθέτηση κατ’ εξαίρεση μέτρων, τα οποία ωστόσο ενσωματώνονται στην συνταγματική τάξη ως μόνιμες ρυθμίσεις: «Επειδή, …  με τους νόμους 3833 και 3845/2010 ελήφθησαν διάφορα μέτρα, … αφ` ενός μεν για την άμεση αντιμετώπιση της διαπιστωθείσης από το νομοθέτη οξείας δημοσιονομικής κρίσεως, η οποία, κατ` αυτόν, είχε καταστήσει αδύνατη την εξυπηρέτηση των δανειακών αναγκών της χώρας μέσω των διεθνών αγορών και πιθανό το ενδεχόμενο χρεοκοπίας της, και αφ` ετέρου για την εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών με τη μείωση του δημοσιονομικού ελλείμματος κατά τρόπο δυνάμενο να διατηρηθεί και μετά την τριετή περίοδο, στην οποία κατ` αρχήν απέβλεπαν τα λαμβανόμενα μέτρα. Ειδικώς δε η λήψη των μέτρων του ν. 3845/2010, …. κρίθηκε αναγκαία από τον νομοθέτη εν όψει του ότι, κατά την εκτίμηση του, τα προγενεστέρως θεσπισθέντα με τις διατάξεις του ν. 3833/2010 μέτρα απεδείχθησαν ανεπαρκή για την αντιμετώπιση της δυσμενούς οικονομικής καταστάσεως της χώρας, με συνέπεια να καταστεί αναγκαία η προσφυγή στον αποφασισθέντα από τα λοιπά, πλην της Ελλάδας, κράτη μέλη της Ευρωζώνης ευρωπαϊκό μηχανισμό στήριξης της ελληνικής οικονομίας. Με τα δεδομένα αυτά, η θεσπισθείσα με τους νόμους 3833/2010 και 3845/2010 περικοπή αποδοχών και επιδομάτων εργαζομένων στο Δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα και συνταξιοδοτικών παροχών αποτελεί τμήμα ενός ευρύτερου, προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής και προωθήσεως διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής οικονομίας, το οποίο, συνολικώς εφαρμοζόμενο, αποσκοπεί τόσο στην αντιμετώπιση της κατά την εκτίμηση του νομοθέτη άμεσης ανάγκης καλύψεως οικονομικών αναγκών της χώρας όσο και στη βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής και οικονομικής της καταστάσεως, δηλαδή στην εξυπηρέτηση σκοπών, που συνιστούν κατ` αρχήν σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και αποτελούν, ταυτοχρόνως, και σκοπούς κοινού ενδιαφέροντος των κρατών μελών της Ευρωζώνης, εν όψει της καθιερουμένης από τη νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ενώσεως υποχρεώσεως δημοσιονομικής πειθαρχίας και διασφαλίσεως της σταθερότητας της ζώνης του ευρώ στο σύνολο της.»

Επιπλέον, το Δικαστήριο μετέβαλλε τον τρόπο άσκησης του ελέγχου της αναλογικότητας, περιορίζοντας την εμβέλεια της αρχής. Ειδικότερα, το Συμβούλιο της Επικρατείας απέρριψε τον ισχυρισμό των αιτούντων, ότι ο νομοθέτης παραβίασε την συνταγματική αρχή της αναλογικότητας, επειδή δεν προέβλεψε πως τα μέτρα που θεσπίστηκαν με τους επίδικους κανόνες θα είχαν περιορισμένη διάρκεια, ότι δηλαδή θα έπαυαν να ισχύουν με την επιστροφή στην πολιτική και συνταγματική ομαλότητα. Έτσι, έκρινε ταυτόχρονα ότι η υιοθέτησή τους νομιμοποιείται από τις επείγουσες και έκτακτες συνθήκες και ότι πάντως δεν προσκρούουν στις απαιτήσεις της αρχής της αναλογικότητας, καθώς εξασφαλίζουν την εξυγίανση των δημοσίων οικονομικών στο διηνεκές. Περαιτέρω, για να υπερβεί τις ενστάσεις σχετικά με την αναλογικότητα, το δικαστήριο μετέβαλλε την φορά και την έκταση του σχετικού ελέγχου. Το Ανώτατο Ακυρωτικό εγκατέλειψε την νομολογία των τελευταίων δεκαετιών, σύμφωνα με την οποία τα δικαστήρια οφείλουν να ελέγχουν την σχέση των νομοθετικών ρυθμίσεων με τους σκοπούς που αυτές καλούνται να εξυπηρετήσουν και συγκεκριμένα να ελέγχουν τόσο την καταλληλότητα ή προσφορότητα των μέτρων όσο και την αναγκαιότητά τους για την ικανοποίηση συγκεκριμένου σκοπού. Στο πλαίσιο αυτού του «εντατικού» ελέγχου[37], ο δικαστής, έχοντας αξιολογήσει την νομιμότητα των στόχων, εξετάζει εάν τα επίδικα μέτρα μπορούν πράγματι να οδηγήσουν στα αναμενόμενα από τον νομοθέτη αποτελέσματα, και αν δεν υπήρχαν άλλα κανονιστικά μέσα, λιγότερο επαχθή για τα δικαιώματα και τις ελευθερίες, τα οποία αγνοήθηκαν κατά την υιοθέτηση του νόμου. Τούτος ο έλεγχος επιτρέπει οι επιλογές του νομοθέτη να ελέγχονται συστηματικά, ώστε να οριοθετείται η δύναμη της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας ή της κανονιστικώς δρώσας εκτελεστικής εξουσίας, που συχνά ρέπουν προς την αυθαιρεσία.

Κατά την αξιολόγηση των εφαρμοστικών νόμων του πρώτου Μνημονίου, το Συμβούλιο της Επικρατείας απομακρύνθηκε από την παραπάνω παράδοση και δεν εξέτασε την καταλληλότητα και την αναγκαιότητα των κρίσιμων νομοθετικών μέτρων  ως προς την ικανοποίηση των επιδιωκόμενων στόχων. Αρκέστηκε απλά στη διαπίστωση ότι «Ενόψει τούτων, με τα δεδομένα, που, κατά τον νομοθέτη, συνέτρεχαν κατά τον χρόνο θεσπίσεως των επίμαχων μέτρων, τα μέτρα αυτά δεν παρίστανται, κατ` αρχήν, απρόσφορα, και μάλιστα προδήλως, για την επίτευξη των επιδιωκομένων με αυτά σκοπών, ούτε μπορεί να θεωρηθούν ότι δεν ήταν αναγκαία, λαμβανομένου, άλλωστε, υπόψη ότι η εκτίμηση του νομοθέτη ως προς τα ληπτέα μέτρα για την αντιμετώπιση της υπ` αυτού διαπιστωθείσης κρίσιμης δημοσιονομικής καταστάσεως υπόκειται σε οριακό μόνον δικαστικό έλεγχο»[38]. Το Δικαστήριο, για να αποφανθεί αν οι επίδικοι κανόνες σέβονται την αρχή της αναλογικότητας, απέφυγε να χρησιμοποιήσει τα συνηθισμένα εργαλεία του, δηλαδή τους κανόνες της λογικής και τα διδάγματα της κοινής πείρας,: κρίνοντας ότι μόνο τα προδήλως ακατάλληλα μέτρα  μπορεί να παραμεριστούν στο πλαίσιο του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, ανέτρεψε μια νομολογιακή πρακτική που επέτρεπε την ενδελεχή αξιολόγηση της ποιότητας της νομοθεσίας και την προσαρμογή της στα κεκτημένα του κράτους δικαίου[39].

Μπροστά στην κρίση του δημοσίου χρέους, ο έλληνας δικαστής δεν απεμπόλησε την εξουσία του να ελέγχει την αντισυνταγματικότητα των νόμων. Εντούτοις, οριοθέτησε αυστηρά το πεδίο του ελέγχου και αναμόρφωσε ένα από τα σημαντικότερα εργαλεία  που του επιτρέπουν να εξετάζει την μη αντίθεση των κανόνων στις θεμελιώδεις αρχές, την αρχή της αναλογικότητας. Η νομολογία, αναπλάθοντας την έννοια του δημοσίου συμφέροντος, ενσωμάτωσε σε αυτή τόσο την επείγουσα δημοσιονομική ανάγκη, όσο και την νομισματική σταθερότητα της ευρωζώνης, επηρεάζοντας την ίδια την πρόσληψη του Συντάγματος. Η οικονομική αστάθεια αντιμετωπίστηκε ως μια εξαιρετική περίπτωση, η οποία αφύπνισε «το δικαίωμα και την υποχρέωση» των κυβερνώντων να υιοθετήσουν μόνιμους κανόνες στο όνομα μιας ανώτερης κανονικότητας, που συγκροτείται από τις επιταγές της ευρωπαϊκής και παγκόσμιας οικονομικής διακυβέρνησης. Πλέον, η αναγωγή σε αυτήν την κανονικότητα συγκροτεί ένα υπέρτατο δημόσιο συμφέρον, που καθιστά την ερμηνεία των συνταγματικών κανόνων και αρχών συνετή, δεδομένου ότι εξασφαλίζει την ενσωμάτωση της εθνικής νομοθεσίας στην παγκόσμια οικονομική τάξη και στηρίζει την διάσωση της πατρίδας.

Η σημασία αυτής της νομολογιακής στροφής επιβεβαιώνεται από τις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας για την συνταγματικότητα της τρίτης μείωσης ορισμένων ειδικών μισθολογίων,  των στρατιωτικών και των αστυνομικών. Το Ανώτατο Ακυρωτικό (ΣτΕ 2192-2196/2014) επιβεβαίωσε την εξουσία του νομοθέτη να λαμβάνει εξαιρετικά μέτρα σε περιόδους κρίσης και να μειώνει τις μηνιαίες αποδοχές των εργαζομένων στον δημόσιο τομέα. Στην συνέχεια, εξέτασε την συνταγματικότητα των σχετικών κανόνων επικαλούμενο ένα άλλο υπέρτατο συμφέρον, ορθότερα υπενθυμίζοντας ότι η προάσπιση της άμυνας και της ασφάλειας της χώρας είναι υποχρέωση που απορρέει από θεμελιώδεις αρχές, που –πρέπει να- καθορίζουν τις πράξεις όλων των κρατικών οργάνων. Ο δικαστής απαρίθμησε τις αρμοδιότητες που ασκούν οι ένοπλες δυνάμεις και έκρινε ότι αυτές ανήκουν στον «σκληρό πυρήνα του κράτους», τον οποίο ο νομοθέτης οφείλει να προστατεύει. Τούτη η απόφανση του επέτρεψε να αξιολογήσει με βάση το Σύνταγμα τα μέτρα που στοχεύουν στην μείωση των μισθών των ενόπλων και να κρίνει ότι αυτά είναι αντίθετα με τις αρχές της ισότητας και του σεβασμού της αξίας του ανθρώπου.

Το Συμβούλιο της Επικρατείας, για να εξασφαλίσει τον σεβασμό των προαναφερόμενων συνταγματικών αρχών, αναζήτησε μια νομική βάση που θα του επέτρεπε να σταθμίσει την αρχή του δημοσιονομικού salus publica με άλλα προτάγματα του καταστατικού χάρτη και να επιλέξει ποιο από αυτά θα εφαρμοστεί στην συγκεκριμένη περίπτωση. Οπότε επικαλέστηκε την έννοια του «σκληρού πυρήνα» του κράτους, του προσέδωσε μια αμφίσημη συνταγματική θεμελίωση[40] και αναγνώρισε την προστασία του ως θεμελιώδη υποχρέωση όχι μόνον των κυβερνώντων αλλά και του δικαστή, ώστε να νομιμοποιήσει τον έλεγχο της συνταγματικότητας που άσκησε. Η κατασκευή ενός κανόνα, που χρήστηκε ισόκυρος με τους «χρυσούς» δημοσιονομικούς κανόνες, αποτέλεσε την αναγκαία προϋπόθεση για την ερμηνεία των διατάξεων των άρθρων 2 παρ. 1 και 4 παρ. 1 Συντ και για την εφαρμογή των κανόνων που απορρέουν από αυτές.

Αντίθετα, όταν δεν ευρίσκεται ένας «υπερσυνταγματικός» συνταγματικός κανόνας για να υποστηρίξει την κρίση περί της αντισυνταγματικότητας, η παραβίαση του Συντάγματος φαίνεται να μένει δικαστικά ανέλεγκτη. Τούτο συνέβη στην υπόθεση των τηλεοπτικών αδειών (ΣτΕ 95/2017), στην οποία το Συμβούλιο της Επικρατείας κλήθηκε να αποφανθεί αν η ανάθεση σε κυβερνητικό όργανο της διενέργειας του διαγωνισμού για την χορήγηση των παραπάνω αδειών αντίκειται στο Σύνταγμα, το άρθρο 15 παρ. 2 του οποίου ορίζει ότι «Η ραδιοφωνία και η τηλεόραση υπάγονται στον άμεσο έλεγχο του Κράτους. Ο έλεγχος και η επιβολή των διοικητικών κυρώσεων υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης που είναι ανεξάρτητη αρχή, όπως νόμος ορίζει».

Η προσβαλλόμενη απόφαση και το νομικό της θεμέλιο[41] εντάσσονταν στο πλαίσιο της προσπάθειας να σταματήσει η μακρόχρονη πρακτική αυθαίρετης κατοχής των τηλεοπτικών συχνοτήτων, πρακτική που το Δικαστήριο είχε κρίνει αντίθετη στο Σύνταγμα. Με σειρά αποφάσεων, το Ανώτατο Ακυρωτικό είχε κρίνει ήδη από το 2010 ότι η «επ` αόριστον ανοχή της λειτουργίας τηλεοπτικών σταθμών, οι οποίοι ιδρύθηκαν και λειτούργησαν παρανόμως, αντίκειται προς το Σύνταγμα. Πρώτον μεν αντιβαίνει προς την θεμελιώδη συνταγματική αρχή· του Κράτους Δικαίου, από την οποία απορρέει η υποχρέωση του Κράτους να εγγυάται υπέρ των πολιτών την πιστή εφαρμογή του νόμου και να προασπίζει τα δημόσια αγαθά. […]  Δημόσιο δε αγαθό αποτελούν οι αριθμητικά περιορισμένες ραδιοσυχνότητες για την πραγματοποίηση τηλεοπτικών εκπομπών αναλογικού σήματος· το δημόσιο αυτό αγαθό προσβάλλεται όταν η χρήση των ραδιοσυχνοτήτων γίνεται χωρίς την απαιτούμενη διοικητική άδεια, δηλαδή αυθαιρέτως και παρανόμως. Δεύτερον δε,  η επίμαχη ρύθμιση αντιβαίνει προς την συνταγματική αρχή της ισότητας. Διότι θέτει τα πρόσωπα εκείνα, τα οποία, ενώ είχαν την πραγματική δυνατότητα και την βούληση να ιδρύσουν τηλεοπτικό σταθμό, δεν το έπραξαν όμως αυθαιρέτως και δεν παρέβησαν τον νόμο, σε εξόχως μειονεκτική μοίρα σε σχέση με τα πρόσωπα, τα οποία, με την αυθαίρετη κατάληψη ραδιοσυχνότητας, ίδρυσαν παρανόμως, χωρίς δηλαδή άδεια, τηλεοπτικό σταθμό.»[42]

Η δικαστικά διακριβωθείσα αντισυνταγματικότητα διαρκούσε περισσότερο από εικοσαετία[43], ενώ η διαδικασία ανάδειξης των μελών του Ε.Σ.Ρ. από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής βρισκόταν σε αδιέξοδο[44]. Επομένως, ακόμη και αν κανείς συντάσσεται με την άποψη της πλειοψηφίας της Ολομέλειας, ότι δηλαδή μόνον η Ανεξάρτητη Αρχή έχει την εξουσία να διενεργήσει τον διαγωνισμό για την χορήγηση των τηλεοπτικών αδειών, ο νομοθέτης και ο δικαστής βρισκόταν ενώπιον μιας περίστασης, όπου το τηλεοπτικό τοπίο της χώρας παρέμενε αρρύθμιστο για μεγάλο χρονικό διάστημα, με αποτέλεσμα ο διάλογος για τα δημόσια πράγματα να διαμορφώνεται ανέλεγκτα, υπό την πίεση ισχυρών επιχειρηματικών, κομματικών και άλλων συμφερόντων. Το θεσμικοπολιτικό αίτημα αποκατάστασης της συνταγματικής νομιμότητας ήταν επιτακτικό και το όργανο που είναι επιφορτισμένο με την επίλυση του προβλήματος αδυνατούσε να λειτουργήσει.

Όμως, το δικαστήριο αρνήθηκε να αντιμετωπίσει αυτήν την κατάσταση ως εξαιρετική. Αγνόησε και σε αυτή την περίπτωση την συνταγματική παράδοση του δικαίου της ανάγκης και, αντίθετα, έκρινε ότι «το Σύνταγμα, όπως και κάθε δημοκρατικό Σύνταγμα, προβλέπει εκείνο, ευθέως και αποκλειστικώς, τις καταστάσεις ανάγκης που δικαιολογούν την αναστολή εφαρμογής ή την τυχόν παράκαμψη ορισμένων, εκ των προτέρων καθορισμένων, διατάξεών του, δεν είναι νοητή η παράκαμψη της εφαρμογής ρητών συνταγματικών διατάξεων σε περίπτωση δυσχερειών, από την φύση τους μάλιστα παροδικών, κατά την εφαρμογή τους.” και έκρινε αντισυνταγματική την μεταβατική άσκηση της επίδικης αρμοδιότητας από την εκτελεστική εξουσία.

Σε μια πρώτη ανάγνωση, η παραπάνω άρνηση μπορεί να εκληφθεί ως προσπάθεια του Συμβουλίου της Επικρατείας να σεβαστεί το γράμμα του Συντάγματος και να εξασφαλίσει την εφαρμογή του.  Εντούτοις, η ιεράρχηση των συνταγματικών κανόνων και αρχών που προέκυψε από αυτήν γεννά έντονες επιφυλάξεις[45]. Ο κανόνας που, κατά την κρίση της πλειοψηφίας, αναθέτει την ρύθμιση του ραδιοτηλεοπτικού πεδίου στο ΕΣΡ έθεσε εκποδών όχι μόνον τους υπόλοιπους κανόνες του άρθρου 15 Συντ.[46], αλλά και τις αρχές του κράτους δικαίου και της ισότητας που παραβιάζονταν σταθερά λόγω της παράνομης και ανέλεγκτης λειτουργίας των ραδιοτηλεοπτικών ΜΜΕ. Έτσι, ο δικαστής απένειμε και πάλι στον εαυτό του την εξουσία να αξιολογεί τους συνταγματικούς κανόνες, να τους κατατάσσει σε διάφορες κατηγορίες και να προκρίνει επιλεκτικά την εφαρμογή τους.

 

Μπορεί λοιπόν κανείς να ισχυριστεί ότι υπάρχει μια συνέχεια ανάμεσα στην νομολογία που διαμόρφωσε το δόγμα του δικαίου έκτακτης ανάγκης και σε εκείνη που αναπτύχθηκε στην διάρκεια της κρίσης του δημοσίου χρέους. Ο δικαστής, και στις δύο περιπτώσεις, επιδιώκει να προσδώσει στην κρατική εξουσία ένα κανονιστικό θεμέλιο, να υποβάλει την άσκησή της σε κανόνες και να επιβάλει όρια στους φορείς της. Ωστόσο η διαφορά που παρατηρείται δεν είναι αμελητέα. Καταρχάς, στην πρόσφατη νομολογία, η αντιμετώπιση των εξαιρετικών περιστάσεων που συνδέονται με την δημοσιονομική σταθερότητα απαιτεί μόνιμα κανονιστικά μέτρα, που κάμπτουν επ’ αόριστον τις συνταγματικές επιταγές. Η επιστροφή στην κανονικότητα έχει οργανωθεί από την δικαιοσύνη ως μια αργή και χωρίς προβλέψιμο χρονικό όριο διαδικασία, με αποτέλεσμα το Σύνταγμα να παύει να θεωρείται το πλαίσιο στο οποίο πρέπει να επιστρέψουν οι κυβερνώντες από την στιγμή που θα αντιμετωπιστεί η έκτακτη περίσταση. Έτσι, η υπεροχή του Συντάγματος και ο σεβασμός των κανόνων του, υπόκεινται σε ένα παιχνίδι «υπερσυνταγματικών» αρχών που ακόμη και όταν εντοπίζονται στο εσωτερικό του καταστατικού χάρτη, υπονομεύουν την εγγυητική του λειτουργία. Η περιπτωσιολογία της σχετικής νομολογίας που, για να αποφύγει την παράδοση του δικαίου της ανάγκης, ανακαλύπτει υπέρτερους κανόνες ή κατατάσσει τις παραβιάσεις του Συντάγματος σε άμεσες και εκ πλαγίου[47] υπονομεύουν την αντίληψη ότι η άσκηση της εξουσίας –πρέπει να- υποτάσσεται σε ένα συνεκτικό κανονιστικό πλαίσιο και ευνοούν ένα σύστημα διακυβέρνησης θεμελιωμένο στις ηθικοπολιτικές επιλογές των κυβερνώντων και του δικαστή.

Καταλήγοντας: η ενσωμάτωση των εξαιρετικών περιστάσεων στο νομικό σύστημα δεν έχει μόνο περιορίσει την έκταση του δικαστικού ελέγχου των νόμων, η οποία εδώ και εκατόν είκοσι χρόνια αποτελεί μια από τις σημαντικότερες εγγύηση του κράτους δικαίου. Επηρέασε επίσης την πρόσληψη του Συντάγματος, καθώς η παράστασή του ως συστήματος των θεμελιωδέστερων κανόνων της έννομης τάξης έχει αποδυναμωθεί: φαίνεται ότι η εφαρμογή των διατάξεων του είτε αυτές αφορούν την προστασία των δικαιωμάτων και των ελευθεριών είτε οριοθετούν τις πράξεις των κυβερνώντων εξαρτάται από την ανεύρεση ενός ανώτατου κανόνα που δικαιολογεί την αναγωγή σε αυτές. Με την στάση της αυτή, η ελληνική νομολογία χαράσσει μια κοινή πορεία με ευρωπαίους ομολόγους της, για παράδειγμα με το Γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας που ανέχεται την παράταση της κατάστασης ανάγκης σχεδόν για μια τριετία, με αποτέλεσμα σημαντικές ελευθερίες να βρίσκονται σε αναστολή και να νομιμοποιείται η υιοθέτηση νομοθετημάτων που κλονίζουν το κράτος δικαίου[48].

Τα τελευταία χρόνια ο Κινγκινάτος[49] δεν έχει αποσυρθεί στα χωράφια του, ενώ το μέλλον της κοινωνίας και της πολιτικής ζωής στην Ελλάδα είναι στενά συνδεδεμένο με τον ανταγωνισμό που αναπτύσσεται στην Ευρώπη μεταξύ διαφορετικών «υπέρτατων αρχών» που προβάλλουν ως θεμέλιο της εξουσίας και πηγή του οργανωτικού της πλαισίου. Εξάλλου, η εκλογή μιας κυβέρνησης με διαφορετικό πολιτικό προσανατολισμό από τις πολιτικές δυνάμεις που διαχειρίζονται τις τύχες της ΕΕ και των κρατών μελών της δεν αποτέλεσε ικανοποιητική συνθήκη για την επιστροφή στην συνταγματική κανονικότητα. Προφανώς, ο σεβασμός των δημοκρατικών διαδικασιών από την κυβέρνηση και την κοινοβουλευτική της πλειοψηφία μπορούν να συμβάλλουν στην αποκατάσταση του κύρους του Συντάγματος. Όμως ο ελληνικός και ευρωπαϊκός συνταγματισμός δεν εξαντλούνται στην διασφάλιση της διαδικαστικής νομιμότητας κατά την άσκηση της πολιτικής εξουσίας. Επιβάλλουν επίσης, η λειτουργία της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας να εγγυάται την πολιτική αυτονομία και τα δικαιώματα των μελών του κοινωνικού συνόλου. Η κοινοτοπία της κατάστασης ανάγκης έχει περιορίσει δραστικά την εμβέλεια των παραπάνω προταγμάτων, με αποτέλεσμα η επιστροφή στην συνταγματική κανονικότητα να δείχνει αβέβαιη. Επιπλέον, ο σεβασμός του προϋποθέτει ότι οι νόμοι και οι κρίσιμες δημόσιες πολιτικές δεν θα υπαγορεύονται από τους κανόνες της οικονομικής διακυβέρνησης και από τους τεχνοκράτες των Θεσμών, αλλά θα διαμορφώνονται μέσα από τον ανταγωνισμό για την υιοθέτηση πραγματικά διαφορετικών πολιτικών προγραμμάτων. Με άλλα λόγια, προϋποθέτει οι θεμελιώδεις αρχές που στηρίζουν την λειτουργία της φιλελεύθερης δημοκρατίας να διατηρούν την υπεροχή τους και να επηρεάζουν ουσιαστικά την ρύθμιση της κοινωνικοπολιτικής ζωής. Ωστόσο, τούτος ο αγώνας για το Σύνταγμα επικαθορίζεται από τις εξελίξεις που λαμβάνουν χώρα στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η προάσπιση του Συντάγματος σε εθνικό επίπεδο, χωρίς την προώθηση του διαλόγου και την ανάπτυξη πολιτικών που θα στοχεύουν στην ριζική αναμόρφωση της οργάνωσης της εξουσίας στην Ευρώπη καθιστά την έκβαση του εγχειρήματος άδηλη και μάταιη την όλη προσπάθεια.

Ιφιγένεια Καμτσίδου

Αν. Καθηγήτρια Συνταγματικού Δικαίου – Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης, Πρόεδρος του Εθνικού Κέντρου Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης.

[1] Βλ. B. Ackerman, «The Emergency Constitution», Yale Law Journal, τ.113/2004, σ. 1029,  επ., πρβλ.S. Wanich, « L’Etat d’urgence, l’art de finir avec la libre citoyenneté », Sens Dessous, τ.19/2017, σ. 51 επ.

[2] Ο όρος κατάσταση εξαίρεσης κατάγεται από την πολιτική φιλοσοφία και διαδόθηκε ευρύτερα λόγω της απήχησης που απέκτησε το έργο του  Giorgio Agamben τις δυο τελευταίες δεακετίες, βλ. σε ελληνική μετάφραση  Κατάσταση Εξαίρεσης, Αθήνα, Πατάκης, 2013, Homo Sacer: Κυρίαρχη εξουσία και γυμνή ζωή», Αθήνα, εκδ. Εξάρχεια, 2016. Για να δείξει την επίδραση της εξουσίας στην διαμόρφωση όχι μόνον της νομικοπολιτικής κατάστασης, αλλά της ίδιας της υπόστασης των προσώπων, ο συγγραφέας αξιοποιεί το παράδειγμα του ρωμαϊκού δικαίου, όπου ο homo sacer παρ΄ότι θεωρούνταν πρόσωπο ιερό, στερούνταν της προστασίας που το δίκαιο εξασφάλιζε στους πολίτες και παρέμενε έκθετος στις επιδιώξεις του κυριάρχου. Με βάση αυτό το παράδειγμα, ο  Agamben διερευνά την σημασία της έννοιας της κυριαρχίας τόσο για την θεμελίωση της πολιτικής εξουσίας, όσο και για την συγκρότηση του υποκειμένου.

[3] M. Troper, « L’état d’exception n’a rien d’exceptionnel », σε idem, Le droit et la nécessité, Paris, PUF (coll. Léviathan), 2011, σ. 99 επ, M. Goupy, L’essor de la théorie juridico-politique sur l’état d’exception dans l’entre-deux guerres en France et en Allemagne : une genèse de l’état d’exception comme enjeu pour la démocratie, Thèse de doctorat, École normale supérieure de Lyon, 2011, https://tel.archives-ouvertes.fr, ιδίως σ. 49 επ., Vincent Grégoire, « L’état d’urgence n’est pas l’état normal de l’État de droit », Sens-Dessous, τ. 19, 2017, σ. 63 επ.

[4] Η θεσμική σημασία της κήρυξης μιας χώρας σε κατάσταση ανάγκης καταδεικνύεται από το πρόσφατο παράδειγμα της γειτονικής Τουρκίας, όπου η αναστολή σημαντικών συνταγματικών εγγυήσεων επέτρεψε την φυλάκιση με συνοπτικές διαδικασίες χιλιάδων προσώπων, την εκκαθάριση του κρατικού μηχανισμού από τους πολιτικούς αντιπάλους του Τ. Ερντογάν με την απόλυση περίπου 140.000 δημόσιων λειτουργών και υπαλλήλων, ενώ απαγορεύτηκε η λειτουργία δεκάδων ΜΜΕ και σωματείων, βλ.http://www.lemonde.fr/international/article/2017/08/25/nouveau-limogeage-massif-en-turquie-en-represailles-du-coup-d-etat-manque-de 2016_5176429_3210.html#urc2B5iZ2qspW1IA.99

[5] Όπως είναι γνωστό, το Ελληνικό Κράτος που δημιουργήθηκε μετά την Επανάσταση του 1821 και αναγνωρίστηκε από τις «μεγάλες δυνάμεις» (Ηνωμένο Βασίλειο, Γαλλία και Ρωσία) στην διάσκεψη του Λονδίνου (1830), περιλάμβανε μικρό μέρος της σημερινής του επικράτειας. Κατόπιν η Ελλάδα προσάρτησε τη Θεσσαλία (1881), τη Μακεδονία και τη Θράκη κυρίως χάρη στους Βαλκανικούς Πολέμους (1912-1913), την Κρήτη (1913) μετά από δύο εξεγέρσεις των ντόπιων, εκ των οποίων η τελευταία προκάλεσε μια ελληνο-τουρκική στρατιωτική σύρραξη και τέλος τα Δωδεκάνησα, μετά τον 2ο Παγκόσμιο πόλεμο (1947). Αυτή η αργή ενσωμάτωση προκάλεσε κοινωνικοπολιτικές αναταραχές, τις οποίες οι κυβερνώντες αντιμετώπισαν ως εξαιρετικές περιστάσεις, ενώ η προσέγγισή τους από τον νομοθέτη, τον δικαστή και την θεωρία διαμόρφωσε το νομικό οπλοστάσιο του δικαίου της ανάγκης, βλ. αναλυτικά πιο κάτω.

[6] Απολύτως ενδεικτικά N. Alivizatos, Les Institutions politiques de la Grèce à travers les crises, Paris, L.G.D.J., 1979, σ 16 επ.

[7] Βλ. Ι. Δρόσος, Δοκίμιο ελληνικής Συνταγματικής Θεωρίας, Αθήνα, Α. Σάκκουλας, 1996, σ. 225 επ., πρβλ Π. Φουντεδάκη, «Οι ανατροπές της κανονικότητας και το καθεστώς έκτακτης ανάγκης», ΤοΣ 2007, σ. 1149 επ.

[8] Είναι αλήθεια, ότι ρυθμίσεις που αφορούν εξαιρετικές περιστάσεις συναντώνται ήδη τον 19ο αιώνα και στις δυο πλευρές του Ατλαντικού.  Στην Γαλλία ο νόμος για την κατάσταση πολιορκίας υιοθετήθηκε στις 3 Απριλίου 1878, ενώ κατά την διάρκεια του αμερικανικού εμφύλιου πολέμου τέθηκαν κρίσιμα νομικά ερωτήματα σχετικά με την εξουσία που αποκτά ο Πρόεδρος των ΗΠΑ όταν το κράτος βρίσκεται αντιμέτωπο με σοβαρούς κινδύνους. Όμως, κατά τον Α΄ Παγκόσμιο Πόλεμο οι έκτακτες περιστάσεις απέκτησαν διάρκεια και αναδείχθηκε η σημασία που αποκτά η αντιμετώπισή τους για την μορφή του πολιτεύματος. Το έργο του Κ. Σμιτ είναι αυτό που άνοιξε τον σύγχρονο νομικό προβληματισμό για την σχέση της κατάστασης εξαίρεσης με την κυριαρχία και για την επίδραση της πρώτης στην θεμελίωση του συνταγματικού δικαίου, βλ. C. Schmitt, Dictatorship, Polity, 2013 (α’ έκδοση στα γερμανικά 1921). Οι σκέψεις του τροφοδότησαν την συζήτηση για την δικτατορία ως συνταγματική μορφή άσκησης της πολιτικής εξουσίας σε περιόδους έκτακτης ανάγκης (βλ. C. Rossiter, Constitutional Dictatorship, New-York, Harbinger Books, 1963, α’ έκδοση 1948) και αποτελούν κύρια αναφορά στην σύγχρονη συζήτηση για την αντιμετώπιση της τρομοκρατίας.

[9] Βλ. το Υπόμνημα που κατέθεσε το Υπουργείο Οικονομικών στην δίκη που οδήγησε στην έκδοση της ΣτΕ 668/2012 και όπου υποστήριξε ότι τα Μνημόνια αποτελούν δίκαιο της ανάγκης: «Οι ρυθμίσεις των νόμων 3833 και 3845/2010 συνιστούν δίκαιο έκτακτης ανάγκης θεσπισμένο για την προστασία του εθνικού συμφέροντος και ειδικότερα για την προστασία της ελληνικής οικονομίας από την κατάρρευση και τη διασφάλιση χρηματοδοτήσεως των δημόσιων πολιτικών στους τομείς της εθνικής ασφάλειας, της Παιδείας, της Υγείας και της κοινωνικής ασφάλισης» ( https://www.constitutionalism.gr/1755-dikaio-ektaktis-anagkis-to-mnimonio/ ).

[10] Βλ. ενδεικτικά, Π. Παυλόπουλου, Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης, Αθήνα, Εκδ. οργανισμός Λιβάνη, 2014, σ. 37 επ., 244 επ.

[11] Η άποψη ότι η προσφυγή στο δίκαιο της ανάγκης (législation d’exception) υπονομεύει τους τρείς πυλώνες της φιλελεύθερης δημοκρατίας, δηλαδή την σταθερή αναγωγή στην λαϊκή θέληση, την προστασία των δικαιωμάτων και ελευθεριών και τον περιορισμό των κυβερνώντων (εντελώς ενδεικτικά Fr. Saint-Bonnet, “Contre le terrorisme, la législation d’exception?” http://www.laviedesidees.fr/IMG/pdf/20151123_bonnet.pdf ) δύσκολα μπορεί να αμφισβητηθεί. Η ελληνική περίπτωση, όμως, δείχνει ότι ο προσωρινός χαρακτήρας που ιστορικά διαθέτει η εφαρμογή του δικαίου της ανάγκης αποτελεί μια εγγύηση για την επιστροφή στην συνταγματική κανονικότητα, ενώ παράλληλα διασφαλίζει τον οριακό έστω έλεγχο της δράσης των κυβερνώντων  στις εξαιρετικές περιστάσεις

[12] Το Γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας «επικυρώνει» εδώ και 3 περίπου χρόνια την διατήρηση σε ισχύ του νόμου 55-385 της 3 Απριλίου 1955, που θέτει σε αναστολή σημαντικά δικαιώματα και ελευθερίες.

[13] Το άρθρο 91 του Συντάγματος του 1911, το οποίο συμπεριλήφθηκε στο κεφάλαιο που αφορά την οργάνωση των Δικαστηρίων, όριζε ότι ένας ειδικός νόμος ρυθμίζει, σε περίπτωση πολέμου ή επιστράτευσης εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων, την θέση σε ισχύ του στρατιωτικού νόμου και την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας. Τούτο έδινε την δυνατότητα να αποφασιστεί η προσωρινή αναστολή της προστασίας των δικαιωμάτων της προσωπικής ασφάλειας, του συνέρχεσθαι και συνεταιρίζεσθαι της ελευθερίας της έκφρασης και του ασύλου της κατοικίας. Κατά την διάρκεια του στρατιωτικού νόμου μπορούσαν να συσταθούν ειδικά δικαστήρια και η συνταγματική διάταξη που καθιέρωσε τα ορκωτά δικαστήρια για τα πολιτικά εγκλήματα και τα εγκλήματα του Τύπου, παρέμενε ανενεργή. Ο στρατιωτικός νόμος ετίθετο σε ισχύ με βασιλικό διάταγμα, για το σύνολό ή μέρος της επικράτειας. Η διάρκεια ισχύος του, σε περίπτωση επιστράτευσης, δεν μπορούσε να υπερβαίνει τους δύο μήνες, και, σε περίπτωση πολέμου ήταν συνδεδεμένη με το τέλος των εχθροπραξιών.

[14] Πρβ. Ν. Αλιβιζάτος, Les Institutions politiques de la Grèce à travers les crises, Paris, L.G.D.J., 1979, σ. 16 κ. εξ.

[15] Πρβ. Α. Μανιτάκης, « Fondement et légalité du contrôle juridictionnel des lois en Grèce », 1988/1, σ. 39

[16] Η ΑΠ 23/1897, η οποία αναγνώρισε ρητά την εξουσία των δικαστών να μην εφαρμόζουν τους νόμους το περιεχόμενο των οποίων είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα, θεωρείται η μήτρα της νομολογίας για τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων και το θεμέλιο του σχετικού εθίμου. Ωστόσο, τα τακτικά δικαστήρια ασκούσαν τούτο τον έλεγχο τις τρεις τελευταίες δεκαετίες του 19ου αιώνα και οι αποφάσεις τους είχαν συμβάλει στην εμβάθυνση  του προβληματισμού σχετικά με το Σύνταγμα, την κανονιστική ισχύ του και την σημασία των κανόνων του για την θεμελίωση και την συνοχή της έννομης τάξης, βλ. Α. Καϊδατζή, Ο δικαστικός έλεγχος των νόμων στην Ελλάδα, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2014, σ. 65 επ.

[17] Γ.Μερτίκας, Επίλογος στο C. Schmitt, Πολιτική Θεολογία, Αθήνα, Leviathan, 1994, σ. 125.

[18] Έτσι, το ελληνικό συνταγματικό δίκαιο συντάχθηκε με την ευρωπαϊκή σχολή σκέψης που θεωρούσε την δικτατορία ως συνταγματικό θεσμό. Από τα τέλη του 19ου αιώνα, ο Mommsen, Le droit public romain, vol. 3, Paris, Thorin – Fontemoing, 1892 υποστήριξε ότι η δικτατορία είχε ως στόχο την διαφύλαξη των κύριων χαρακτηριστικών των ρωμαϊκών θεσμών, και ότι ήταν μέρος του δημοκρατικού Συντάγματος της Ρώμης. Ο θρύλος του Κιγκινάτου, ο οποίος έχοντας ολοκληρώσει την αποστολή του ως δικτάτορας, επέστρεψε τις έκτακτες εξουσίες του στην Σύγκλητο μέσα σε δεκαπέντε ημέρες, ενίσχυσε σε μεγάλο βαθμό την μακροβιότητα αυτής της άποψης. Για το λόγο αυτό, μετά τα γεγονότα της 11ης Σεπτεμβρίου 2001, γνωστοί πολιτικοί επιστήμονες (ο John Ferejohn και ο Pasquale Pasquino (2004), ο Bernard Manin (2008) ή οι Sanford Levinson και Jack Balkin (2010) έδειξαν έντονο ενδιαφέρον για την ρωμαϊκή δικτατορία και υπογράμμισαν τις αρετές του συστήματος, πρβ. M. Carpentier, « Etat d’exception et dictature », Tracés. Revue de Siences humaines [En ligne], 20 | 2011, http://traces.revues.org/506.

[19] Η ρύθμιση σύμφωνα με την οποία κανείς δεν στερείται της ιδιοκτησίας του παρά μόνο για λόγους δημοσίου συμφέροντος και πάντα με την προηγούμενη και πλήρη αποζημίωσή του, περιλαμβανόταν στο άρθρο 17 του Συντάγματος του 1911, το περιεχόμενο του οποίου δεν εμφανίζει ουσιώδεις μεταβολές μέχρι σήμερα.

[20] Α. Καϊδατζής ό.π., σ. 297 επ.

[21]Α. Π. 785/1919, γνώμη μειοψηφίας

[22] Πρωτοδικείο Αθηνών 785/1913, 800/1913

[23] ΑΠ 61/1914

[24] Αγόρευση του Εισαγγελέα Α. Χατζάκου στην ΑΠ 61/1914, παραπέμπεται από Α.Καϊδατζή, ό.π., σ. 301

[25] ΑΠ 274/1917 παραπέμπεται από Γ. Δρόσο, ό.π., σ. 224

[26] Πρβ. Ν. Αλιβιζάτος ό.π., passim

[27] Πρβ. Γ. Δρόσος, ό.π., σ. 235 επ.

[28] Για σταδιακή έκλειψη του ελέγχου μιλά ο Α.Καϊδατζής, ό.π. σ. 279 επ., υποβαθμίζοντας κάπως την σημασία που διέθετε η επίκληση της αρχής salus publica suprema lex esto για τον έλεγχο της πράξης των κυβερνώντων στις δυσχερέστατες συνθήκες του πολέμου και του Διχασμού.

[29] Βλ. την πρόσφατη παρέμβαση του Προέδρου της Βουλής στο συνέδριο της Βουλής των Ελλήνων, του Υπουργείου Δικαιοσύνης και του Εργαστηρίου Μελέτης για τη Διαφάνεια, τη Διαφθορά και το Οικονομικό Έγκλημα της Νομικής Σχολής του ΑΠΘ με θέμα «Η καλή νομοθέτηση ως αναγκαία προϋπόθεση μιας δίκαιης και αποτελεσματικής λειτουργίας της Πολιτείας», σε http://www.cnn.gr/news/politiki/story/78590/paylopoylos-kai-voytsis-gia-tin-kali-nomothetisi

[30]Όπως είναι γνωστό, το Σύνταγμα (αρ. 44, παρ.1) αναγνωρίζει στην εκτελεστική εξουσία την αρμοδιότητα να εκδίδει ΠΝΠ σε εξαιρετικά επείγουσες και απρόβλεπτες περιπτώσεις. Πρόκειται για μια εξαιρετική διαδικασία που σκοπό έχει να επιτρέψει στην κυβέρνηση να αντιμετωπίσει μη αναμενόμενες καταστάσεις που δημιουργούν επιτακτικές κανονιστικές ανάγκες, οι οποίες δεν θα ήταν δυνατό να αντιμετωπιστούν με την συνήθη νομοθετική διαδικασία, βλ. Π. Παραρά, «Ο δικαστικός έλεγχος των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου», ΤοΣ 1990, σ. 237 επ.. Τις περιστάσεις αυτές ο A. Kaïdatzis, «L’état d’exception dans la pratique et la jurisprudence constitutionnelle grecque», Revue En Jeu Histoire et Mémoires vivantes 5/2015, σ. 97 επ. ονομάζει «μικρές» καταστάσεις ανάγκης υιοθετώντας την σχετική διάκριση της K.I. Scheppele, «Small emergencies, Georgia L. Rev. 40 (2003), σ. 835 επ. Συνακόλουθα, κατά τις πρώτες δεκαετίες λειτουργίας του πολιτεύματος, η προσφυγή στις ΠΝΠ ήταν περιορισμένη, ενώ η χρήση τους κατά την περίοδο της κρίσης έχει αποδειχτεί καταχρηστική: Οι ΠΝΠ των τελευταίων ετών περιέχουν κανόνες που τροποποιούν καίρια στοιχεία του νομικού συστήματος της χώρας ή εισάγουν ρυθμίσεις που δεν ανταποκρίνονται σε καμιά επείγουσα και απρόβλεπτη κατάσταση, δηλαδή δεν έχουν προσωρινό χαρακτήρα. Υιοθετούνται για να καμφθούν οι ενστάσεις του Κοινοβουλίου ή για να συμμορφωθεί ταχύτατα η χώρα σε απαιτήσεις των δανειστών. Η νομοθέτηση μέσω των Π.Ν.Π. περιορίστηκε τον τελευταίο χρόνο, ο τραυματισμός όμως που επέφερε η χρήση τους δεν έχει επουλωθεί.

[31] Τα Μνημόνια Κατανόησης αποτελούν συμφωνίες ανάμεσα  στο δανειζόμενο κράτος, και στους δανειστές του, που θέτουν οικονομικούς και διαρθρωτικούς στόχους προς την κατεύθυνση της ικανοποίησης των οποίων πρέπει να εργάζεται η κυβέρνηση του οφειλέτη. Περιέχουν ένα καθορισμένο πρόγραμμα πολιτικής που πραγματώνεται μέσω της εθνικής νομοθεσίας, με τους λεγόμενους εφαρμοστικούς νόμους. Με άλλα λόγια, τα Μνημόνια Κατανόησης παίζουν καθοριστικό ρόλο στη διαμόρφωση των αποφάσεων και περιορίζουν δραστικά το περιθώριο εκτιμήσεων και πολιτικών πράξεων των άμεσων οργάνων του κράτους οφειλέτη.

[32] Η περιθωριοποίηση της Βουλής φάνηκε με παροιμιώδη τρόπο κατά την ψήφιση του νόμου 4093/2012, που υιοθετήθηκε με την διαδικασία του κατεπείγοντος (αρ. 76 Συντ.). Έχοντας κοινοποιηθεί στους βουλευτές την προηγούμενη της συζήτησής του, αυτός ο νόμος περιλαμβάνει ένα άρθρο δεκάδων σελίδων, ούτως ώστε οι βουλευτές – κυρίως εκείνοι της πλειοψηφίας – να μην έχουν την δυνατότητα να προτείνουν καμία τροποποίηση ούτε η κυβέρνηση να αναλάβει την ευθύνη με ένα κείμενο που τροποποιεί την θέσπιση κανόνων πολλών τομέων της κοινωνικής και δημόσιας ζωής. Η διαδικασία του κατεπείγοντος ακολουθήθηκε σε αρκετές περιπτώσεις και από την παρούσα κυβέρνηση, παρά την σφοδρή κριτική που ο ΣΥΡΙΖΑ είχε ασκήσει στις προκατόχους της.

[33] Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι εκείνο του δικαιώματος στην εργασία, καθώς τα κεκτημένα ενός ολόκληρου αιώνα που αυτό προστατεύει, κλονίζονται. Παράλληλα, οι μεταρρυθμίσεις του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης μετέβαλλαν δραστικά την οικονομική και κοινωνική κατάσταση των συνταξιούχων, των γυναικών και των ανέργων. Αυτή η αναθεωρητική τάση χαμηλώνει αισθητά το επίπεδο κοινωνικής προστασίας και φαίνεται ότι αποκλείει τους Έλληνες από το ευρωπαϊκό νομικό πλαίσιο, Πρβλ. K. Yannakopoulos, «Un État devant la faillite : entre droit et non-droit», www.constitutionalism.gr

[34] Πρβλ. Iph. Kamtsidou, «L’intérêt public aux temps de crise», Recherches Internationales, Juillet – Septembre 2013 (στη γαλλική γλώσσα)

[35]Εκτός από την σοβαρή υποβάθμιση του επιπέδου της κοινωνικής προστασίας, η νομοθεσία της κρίσης επέβαλε περιορισμούς στα θεμελιώδη δικαιώματα και ελευθερίες προκειμένου να εξυπηρετηθούν οικονομικοί στόχοι. Ενδεικτικά, ο νόμος 4055/2012 επέφερε σοβαρές μεταρρυθμίσεις σε όλους τους δικονομικούς Κώδικες, όπως αυτές που αφορούν το δικαστικό ένσημο και που έχουν έναν καθαρά οικονομικό χαρακτήρα, επηρεάζοντας την απόλαυση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας. Επτά μήνες αργότερα, ο νόμος 4093/2012, ο επονομαζόμενος τρίτο Μνημόνιο Συνεργασίας, τροποποίησε εκ νέου τον ΚΔΔικ, για να συντμήσει την προθεσμία άσκησης των φορολογικών προσφυγών και τροποποίησε τον Φορολογικό Κώδικα και τον Κώδικα περί δικηγόρων για να ικανοποιήσει καθαρά οικονομικές απαιτήσεις, πρβλ. Κ. Χρυσόγονος, Η Καταστρατήγηση του Συντάγματος στην εποχή των Μνημονίων, Αθήνα, εκδ. Λιβάνη, 2013, σ. 174 κ. επ. Ενστάσεις εγείρονται και για τις πιο πρόσφατες αλλαγές του ΚΠολΔ, π.χ. για την ηλεκτρονική διενέργεια των πλειστηριασμών, που δυσκολεύει την προάσπιση των συμφερόντων του οφειλέτη και μπορεί να απολήξει σε περιορισμό του δικαιώματος δικαστικής προστασίας.

[36] Βλ. Π. Μαντζούφα, Οικονομική κρίση και Σύνταγμα, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα- Θεσσαλονίκη, 2014, σ. 105 επ.

[37] Πρβλ. R. Bousta, «Contrôle constitutionnelle de proportionnalité. La spécifité française à l’épreuve des évolutions récentes», Revue française de droit constitutionnel, 2011/4, p. 913 επ.

[38] Το ΣτΕ έδειξε την ίδια «αυτοσυγκράτηση» στις αποφάσεις για το δεύτερο Μνημόνιο (ΣτΕ 1506, 1507, 1508/2014, 237/2015), σύμφωνα με το οποίο ο ιδιωτικός τομέας ήταν υποχρεωμένος να συμμετέχει στην διαδικασία μείωσης του δημοσίου χρέους. Μεταξύ αυτών που είδαν τις μετοχές τους να υποτιμώνται δραστικά, υπήρχαν και κάποιοι οι οποίο είχαν αγοράσει κρατικά ομόλογα, επενδύοντας πρακτικά όλες τις οικονομίες τους. Το Δικαστήριο αρνήθηκε να εξετάσει την καταλληλότητα και αναγκαιότητα αυτού του μέτρου, και, παρόλο που σχεδόν τα μισά εκ των μελών του διατύπωσαν μειοψηφούσα γνώμη, απέρριψε τις αιτήσεις ακυρώσεως.

[39] Έτσι, ο Σ. Ορφανουδάκης, Η αρχή της αναλογικότητας στην ελληνική έννομη τάξη. Από τη νομολογιακή εφαρμογή της στη συνταγματική της καθιέρωση, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2003.

[40] Στην πραγματικότητα, η πεμπτουσία, ο σκληρός πηρύνας του κράτους δεν καθορίζεται ούτε από το αρ. 45 που ορίζει ότι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας είναι ο αρχηγός των ενόπλων δυνάμεων της χώρας, των οποίων η διοίκηση ασκείται από την κυβέρνηση, όπως νόμος ορίζει», ούτε από τα αρ. 23 και 29, που απαγορεύουν την απεργία και κάθε μορφή εκδήλωσης υπέρ ή κατά οποιουδήποτε κόμματος, από την μεριά του προσωπικού των ενόπλων δυνάμεων ή των σωμάτων ασφαλείας.

[41] Πρόκειται για την με αρ. 4297/1.3.2016 απόφαση του Υπουργού Επικρατείας «Μεταβίβαση επιμέρους αρμοδιοτήτων της διαγωνιστικής διαδικασίας αδειών παρόχων περιεχομένου επίγειας ψηφιακής τηλεοπτικής ευρυεκπομπής ελεύθερης λήψης εθνικής εμβέλειας ενημερωτικού προγράμματος γενικού περιεχομένου στη Γενική Γραμματεία Ενημέρωσης και Επικοινωνίας και ρύθμιση ειδικότερων θεμάτων της διαγωνιστικής διαδικασίας». Ο Υπουργός Επικρατείας ανέλαβε την ευθύνη διενέργειας του διαγωνισμού με βάση το άρθρο 2Α που προστέθηκε στον ν. 4339/2015 όταν διαφάνηκε ότι η συγκρότηση του Ε.Σ.Ρ. μετατίθετο στις ελληνικές καλένδες. Με αυτή την διάταξη ο αριθμός των δημοπρατούμενων αδειών ορίστηκε σε τέσσερις, ενώ επίσης προβλέφθηκε ότι  κατά την πρώτη εφαρμογή του νόμου, η διαγωνιστική διαδικασία για τη χορήγηση των αδειών της προηγούμενης παραγράφου διενεργείται από τον Υπουργό στον οποίο έχουν ανατεθεί οι αρμοδιότητες της Γενικής Γραμματείας Ενημέρωσης και Επικοινωνίας, ο οποίος εκδίδει τη σχετική προκήρυξη, χορηγεί τις άδειες και προβαίνει σε όλες τις επιμέρους ενέργειες που προβλέπονται από τα άρθρα 3 έως και 15 του ίδιου νομοθετήματος.

[42] ΣτΕ 3578/2010

[43] Βλ. Π. Μαντζούφας- Αν. Παυλόπουλος, «Η μεγάλη απόφαση για τις τηλεοπτικές άδειες και η μεγαλύτερη δοκιμασία της ερμηνείας του Συντάγματος. Με αφορμή την ΣτΕ Ολ 95/2017» σε constitutionalism.gr

[44] Η προσπάθεια να συγκροτηθεί το ΕΣΡ απέβαινε σταθερά άγονη, καθώς η αντιπολίτευση με τον πιο επίσημο τρόπο είχε δηλώσει, ότι δεν θα συναινούσε για την ολοκλήρωση της διαδικασίας, βλ. Γ. Δρόσος, «Ο ιστός της Πηνελόπης» σε academia.edu, με αποτέλεσμα η Ανεξάρτητη Αρχή να μην είναι σε θέση 9σε προβλέψιμο τουλάχιστον χρόνο) να ασκήσει τα καθήκοντά της.

[45] Βλ. Γ. Δρόσος, Ο ιστός της Πηνελόπης, ό.π.

[46] Με τους οποίους συνδέεται η ύπαρξη του ΕΣΡ, καθώς το δικαστήριο έκρινε ότι «σκοπός της συνταγματικής κατοχυρώσεως του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης ως ανεξάρτητης αρχής ήταν, εν όψει της ιδιαίτερης δύναμης επιρροής που διαθέτουν οι ραδιοτηλεοπτικοί σταθμοί στη διαμόρφωση της γνώμης των πολιτών ως προς τα πολιτικά και κοινωνικά ζητήματα και της αναγκαίας για την πολιτιστική ανάπτυξη της χώρας ποιοτικής στάθμης των ραδιοτηλεοπτικών προγραμμάτων, η διασφάλιση αφ’ ενός μεν του κρατικού ελέγχου στη λειτουργία των ραδιοτηλεοπτικών μέσων και αφ’ ετέρου της πολυφωνίας και της αντικειμενικής και με ίσους όρους μεταδόσεως πληροφοριών, ειδήσεων, προϊόντων λόγου και τέχνης, ώστε να αποτρέπονται κυβερνητικές και κομματικές επιρροές και να επιτυγχάνεται η οργάνωση των ραδιοτηλεοπτικών μέσων με βάση τις αρχές της αντικειμενικότητας, της αμεροληψίας και της πολυφωνίας.»

[47] Βλ. Γ. Δρόσος, Ο ιστός της Πηνελόπης, ό.π.

[48] Τις τελευταίες εβδομάδες, βρίσκεται και πάλι σε εξέλιξη νομοθετική πρωτοβουλία για την τροποποίηση του αντιτρομοκρατικού νόμου, με βάση την οποία επεκτείνονται σε μόνιμη βάση οι εξουσίες έρευνας και ελέγχου των κρατικών μηχανισμών, κανονικοποιείται δηλαδή η κατάσταση έκτακτης ανάγκης και κάμπτεται η εμβέλεια τν αρχών του κράτους δικαίου

[49] Lucius Quinctius Cincinatus, ρωμαίος πολιτικός (520 – 430 π.Χ.). Διακρίθηκε από την άρνησή του στις τιμές στα προνόμια που ακολούθησαν τις στρατιωτικές του επιτυχίες ως δικτάτορα δύο φορές (458 και 439), προτιμώντας να αποσυρθεί από την πολιτική και να περιοριστεί στην καλλιέργεια των αγρών του – απ’ όπου και πήρε την ονομασία «αγρότης και δικτάτορας»

 

 

Κατηγορίες: Μελέτες. Προσθήκη στους σελιδοδείκτες.

Τα σχόλια έχουν κλείσει.